摘 要：本文剖析了代建制的主要优势和存在问题，选择了三个在代建模式下的安置房小区作为分析案例，针对安置房建设分部分项工程成本构成通过ABC管理法进行了统计分析，梳理出相关主要因素，包括钢筋、混凝土、门窗工程、砌筑工程、内墙柱面装饰、电梯本体等，并就此提出了针对性的项目管理建议，以期为代建工程的项目管理提供参考。

   关键词：代建；安置房；ABC管理法；施工成本；项目管理

   0 引言

   随着城镇化建设的不断推进，政府在保障性住房领域进行了积极且深入的探索与建设，而安置房作为保障性住房的重要组成部分，其建造和管理一直受到社会各界的广泛关注。工程代建制作为政府投资项目的一种管理方式，在保证包括安置房在内的政府非盈利性项目的持续、快速、健康发展中发挥着重要作用。相比较于传统管理模式，代建制具有其独特的优势，然而代建模式下的工程项目的成本管理和建设管理也面临诸多挑战。本文旨在探讨代建模式下安置房成本控制的主要因素，提出相应的项目管理建议，以期为类似项目的实施提供借鉴与参考。

   1 代建制的相关内容

   代建制是指政府按照有关规定，通过代建合同赋予代建方行使业主管理职权，并让代建单位成为项目建设的实际管理者，使其负责项目的过程管理，直至项目交付使用，实现资源的优化配置和项目的规范管理，以提高项目管理效率和建设质量。

   代建制因应市场经济规律而产生，是对政府投资项目管理模式市场化改革的制度创新。一般来说，代建单位是建设工程管理的专业机构，政府依法依规选择代建单位，可在一定程度上解决传统政府投资项目管理模式中存在的效率低、质量难以保证等弊端。代建制兼顾了公益性质和社会效益最大化，使得政府投资项目的管理更加专业化、高效化。因此，代建制的出现为政府投资项目管理提供了一种更加市场化、专业化的管理模式。

   在安置房建设中，代建制被较为广泛的应用，也有效化解了政府资金限额、工程管理能力薄弱等问题。

   1.1 代建的优势

   相较于传统的建设模式，代建制的优势可以归类为以下三点：

  （1）资源进一步优化。代建单位通常成建制地保有专业人才队伍、设备等资源，能够整合多方资源，提高项目的整体运作效率。代建单位还可以利用自己的优势，协调各方面工作，使项目的各个环节更加协调一致，提高整个项目的质量和效率。

  （2）实现专业化管理。代建单位往往在建筑领域已从业多年，具备较丰富的专业技能和经验，能够提供更加专业化的管理服务，不仅是在项目的前期阶段，而且在施工阶段也有实操能力，可进一步减轻政府投资方的管理压力，促进项目质量和效率的提升。

  （3）减轻政府投资方的负担。代建单位在承接项目时通常要负责整个项目的全过程管理和实施，政府投资方仅需提供必要的协助和支持，将项目管理的职责和相关风险转移至代建单位，降低政府投资方的工作负担。

   1.2 代建单位的确定

   政府一般通过指定或公开招标的方式确定代建管理单位：政府相关部门指定有关的实力较强的国有建设企业，比如政府投资项目的平台公司，平台公司作为政府的代表，代替政府执行项目决策、建设实施和后期维护的全生命周期的管理；政府投资项目的实际使用单位按照建设项目的程序，完成项目的立项批复并委托具备相应资质的招标代理单位，通过公开招标来确定符合要求的代建管理单位。

   1.3 代建存在的问题

   代建制是一种市场行为，但同时也是一种政府行为，在项目建设过程中几乎无法避免地会有政府行为的参与，然而过多的行政干预往往也会对项目建设带来负面影响。

  （1）政府单位对权责范围的干扰。虽然已有代建合同的约束，但政府单位在代建项目中往往肩负督导职责，督导方式的不同会影响到代建单位的权责范围和效益分配。站在自身角度，政府对代建单位开展的相关工作会存在一定的质疑，导致项目推进过程中出现不必要的障碍，代建单位作为服务方无法通过自身力量予以解决，政府对代建单位合同范围内权力造成了一定程度的削减，不利于代建单位对项目的管理。

  （2）政府盲目指导。政府的盲目指导使代建单位的利益难以得到保障，特别是对代建合同中代建单位权力的忽视，使代建单位处于被动局面。在这种情势下的代建单位也较少有机会维护自身权益，最终可能会造成代建单位经济上的进一步损失。

  （3）政府投入资金限额的情况作为一把双刃剑可能束缚代建项目的正常推进。工程项目的概算预算均是通过各级评审，部分地方政府考虑自身财政情况在审批项目时不仅在资金投入方面十分保守和紧缩，在资金使用上也加以严格的管控。在这种情况下，虽然可以正面控制项目总投入，但若项目出现预计外的情况，需要进行重大设计变更或突破概算时，则变更审批和调概手续所需程序较多、时间相对较久，反而影响到工程建设的正常推进。

   2 在代建模式下安置房施工成本控制存在的问题

   施工成本控制是建设企业在项目施工阶段对各类费用的发生进行预计、控制、核算、分析、纠偏和考核等一系列工程管理活动的总称。安置房代建项目在成本控制管理方面经常会遇到一些现实问题：一是代建项目拥有两个“业主单位”，当作为实际业主的政府和作为现场业主的代建单位出现意见不统一时，政府在项目建设过程中，从项目的使用功能和安置交付的角度出发，可能会多次提出设计变更，但又忽视成本投入的控制。二是政府单位缺乏现场专业技术人员，在理解设计文件时带有主观意识，可能会出现理解偏颇，在项目部分内容实施后，当政府单位人员因项目的建设情况与自身感受的使用需求不符时，往往要求变更和返工，增加了成本投入。三是安置房项目用于安置拆迁人员，受到群众的广泛关注，由于拆迁是一个系统性行政行为，群众安置补偿问题往往不是第一时间得到解决，出现群众干扰安置房项目施工的情况时常出现，增加了项目维稳和环境处理的投入。

   鉴于上述现实问题，在代建模式下的安置房施工建设过程中，成本控制十分重要，其直接影响到建设企业的经济效益和政府工作的社会效益。成本控制不仅仅是简单的费用削减，本文拟从成本构成因素出发，找出施工成本的关键组成，在关键点进行发力，实现资源的优化配置和高效利用，以达到降低项目总成本、提高项目质量的目标。

   3 安置房施工成本构成分析

   ABC管理法，也叫作帕雷托规则。作为运用广泛的管理策略，它侧重于识别并关注那些对整体结果产生决定性影响的少数关键因素。在采用此方案时，根据目标对象在金额占比和频次占比进行分析，并实施不同的措施对目标对象进行管理，在施工期内人力和资源均是有限的，投入有限的精力或资源以取得较大的成效，解决主要问题，提升管理。ABC管理法根据目标对象的特性进行分类，可以分为主要因素（A类因素），一般因素（B 类因素）和非主要因素（C类因素）。在研究安置房施工期成本时，需找出占比最大的几个因素，制定针对性的管理措施。因此，笔者根据从业以来经历的安置房项目，从各项目分部分项成本构成角度进行分析，考虑成本构成出现的频数均为1 ，进行分析时直接进行累计占比计算，选择出主要因素后，根据出现频次再进行分类排序。

   3.1 安置房小区A

   该项目位于四川省乐山市某乡镇，为政府投资由代建单位实施的安置房小区，建筑面积约6万平方米，单方造价2179.6元/平方米，选择了25个分部分项工程，具体如表1、图1所示。

表1 安置房小区A分部分项工程造价情况表

   从上述内容不难看出，累计在80%控制线下的各主要构成因素为钢筋、混凝土、砌筑工程、外立面饰面工程、门窗工程、内墙柱面装饰、防水及防潮工程、电梯本体等，其余归入一般构成因素及非主要构成因素。

   3.2 安置房小区B

   该项目位于四川省成都市某城区，为政府投资由政府平台公司实施的安置房小区，建筑面积27.37万平方米，单方造价2824.30元/平方米，选择了35个分部分项工程，具体如表1、图2所示。

表2 安置房小区B分部分项工程造价情况表

   累计在80%控制线下的各主要构成因素为钢筋、混凝土、内墙柱面装饰、外立面饰面工程、门窗工程、砌筑工程、配管配线、电梯本体等，其余归入一般构成因素及非主要构成因素。

   3.3 安置房小区C

   该项目位于四川省甘孜州某乡镇，为政府投资由政府平台公司实施的安置房小区，建筑面积约1.9万平方米，单方造价3590.39元/平方米，选择了33个分部分项工程，具体如表3、图3所示。

表3 安置房小区C分部分项工程造价情况表

   累计在80%控制线下的各主要构成因素为钢筋、混凝土、门窗工程、防水及防潮工程、电梯本体、砌筑工程、保温隔热工程、内墙柱面装饰等，其余归入一般构成因素及非主要构成因素。

   3.4 小结

   根据前述三个小区的累计占比情况，统计出各自主要构成因素，统计如表4、表5、图4所示。

表5 各安置房小区造价主要构成因素频数统计表

图4 各安置房小区C分部分项工程造价曲线图

   众所周知，钢筋与混凝土作为工程建设的主要分部，其主导地位占比较高，两者合计达到30%以上。除此以外，根据前述三个安置房的情况分析，安置房成本的主要构成因素频次较高的还有门窗工程（占比7.28%至9.59%）、砌筑工程（占比4.45%至11.06%）、内墙柱面饰面（3.25%至12.55%）、电梯本体（占比3.74%至5.93%），其次为外立面饰面工程（占比10.29%至12.37%）、防水及防潮工程（占比1.33%至7.05%）、配管配线（最高占比3.92%）、保温隔热工程（最高占比4.21%）。同时需要强调的是，其他占比较低的分部分项工程并非不重要。安置房建设是一个完整且系统的工程，即使某些分部分项工程造价占比较小，但其发挥的功能和作用可能是关键性的，本文作以上比较是从资金投入角度进行分析，以便在成本控制过程中予以重点关注。

   4 施工阶段项目管理建议

   4.1 注重本地市场材料价格

   钢筋、混凝土作为建材在安置房建设过程中消耗量较大，应重点加以关注。从造价角度出发，建筑材料价格在政府单位编制概预算时，通常是参考地方造价管理部门发布的信息价，信息价缺项的部分则是参照市场价格。对于钢筋、混凝土、砂石等使用量较大的材料，一般来讲都会有信息价的公布。但是，在施工项目执行过程中，原材料产地和供货渠道的差异，导致信息价与实际市场价格存在价格偏离。例如，在砂石料和水泥这类大宗材料的产地，部分信息价可能高于了市场价，如果将信息价作为施工投标报价或合同执行价，将导致政府投资管控中的不利局面。因此，在施工控价评审时，材料价格可以通过市场询价来予以确定，确保预算价格与市场真实价格贴近，避免国有资金的浪费。

   5.2 加强与各权益相关方的沟通协调

   内墙柱面装饰和外立面饰面工程归属于装饰工程，是安置房建设的最显见最直观的反映，也是政府单位相关管理人员在日常施工巡查检查过程中最容易提出要求的部分，在代建模式下安置房项目装饰要求涉及了多个权益相关方，包括政府、代建单位、监理单位、跟审单位、施工单位以及安置群众等，但是由于各方专业化程度不一、信息不对称等原因，沟通不畅将会给项目带来极大的阻碍，因此必须强化沟通协调与利益协调工作，确保各方权益得到合理保障，同时还要加强与安置群众的沟通与交流，妥善处理其相关疑问和诉求，提升安置房项目满意度和社会效益。

   4.3 加强工程质量过程管控

   电梯工程、防水保温工程、配线配电等作为主要成本构成，在工程质量方面也承担着重要作用，也是决定着安置房屋能否实现最终交付的关键因素。一般而言，安置房项目造价指标往往低于商品房造价指标，这是受建造标准、设计要求、交付属性和投入金额等多方面因素影响，也是从价值工程角度得出的最优趋势。但是，造价指标相对较低并不应当降低安置房质量和使用功能。因此，在施工过程中，务必加强质量监控和管理，不管是政策制度强制要求的或是各参建方采取的质量管理措施，都应紧紧围绕安置房是民生工程这一基本属性，全面履行工程质量管理要求，确保安置房工程质量。

   4.4 强化政府监督职能，避免过度干预

   安置房项目的公益性和经济性是分别站在政府角度和代建单位角度来讲的，安置拆迁群众是政府职能的要求，其代表了群众利益，在合理或者更少的投入能够满足群众要求是政府单位的出发点。同时，代建单位参与到安置房建设也是出于其经济利益考虑，而利益最大化是代建单位在市场经济下与生俱来的企业属性。因此，政府可以多部门联动加强在投入资金、质量监督、安全防范、政策制定等方面的职能行使，强化监督管理。同时，为创造良好营商环境、减轻建设企业生存压力，政府方要严格遵守代建管理协议，避免对其实施的建设项目加以过度干预，减少因过度干预造成的项目成本的增加。

   4.5 优化政策环境，促进代建项目良性发展

   代建项目应遵守《民法典》《建筑法》《建设工程质量管理条例》等建筑业法律法规。但关于代建制的相关法律法规和政策还相对不够健全，目前四川省在交通领域出台了《四川省普通公路建设项目代建管理实施办法》，其他领域的代建项目还缺乏相关管理办法的支撑。同时，地方政府（市县级）根据地方实际情况出台的政府投资项目的相关政策，由于内外部经济形势剧烈变化，也因应作出了较多政策调整，但政策的变化往往带来建设项目管理方式的顺应变化，无形中增加了代建单位管理的负担。

   5 结语

   代建制度在政府投资领域具有显著优势，但同时也应意识到目前代建制度还存在一些问题。本文对可能的问题进行了分析，并以安置房小区建设作为代建项目案例，就在代建模式下安置房施工阶段成本构成的主要因素进行分析。虽然选择的分项因素较多但由于安置房小区样本较少，其结果有一定的局限性。同时，根据分析结果提出的项目管理建议也是旨在为类似代建项目提供参考，以期进一步促进代建制度的良性发展。

   参考文献：

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   [2]浅谈代建项目造价控制[J].陈素惠.建设科技.2022(22)

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