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   摘 要:建设工程司法实践中，招标投标文件在合同实质性内容冲突时的法律效力认定常存争议。本文梳理合同订立方式的发展演变，揭示二元合同订立方式解释竞争性缔约的局限性。《合同编通则解释》第四条第一款确立的三元合同订立方式，促进了法律体系的协调统一。本文依据《招标投标法》“提高经济效益，保证项目质量”的立法目的，提出“程序强制优先、实体优化例外”的法律效力优先原则，构建程序强制与实体效益的平衡机制，为冲突的解决提供理论支撑与实践参考。

   关键词:招标文件 投标文件 合同实质性内容 法律效力优先 实体优化

   0 引言

   招标投标是建设工程领域主要的合同订立方式，其相关文件载明了合同权利与义务。实践中，当招标投标文件在合同实质性内容发生冲突时，其法律效力的认定仍存在争议。2023年最高人民法院公布的数据显示[1]，此类争议占建设工程合同纠纷的18.7%，且呈上升趋势。

   解决这类冲突，需区分两类实质性内容：一类是竞标实质性内容，包括投标资格、技术标准、投标报价、评标方法等，决定投标是否有效。另一类是合同实质性内容，涉及工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等，构成合同履行的权利义务框架。

   本文以合同实质性内容冲突为视角，探讨招标投标文件的法律效力优先原则，为实践中的争议提供解决参考方案。

   1 合同订立规则

   合同订立规则经历了发展演变，从《中华人民共和国合同法》（已失效，以下简称《合同法》）确立的要约与承诺二阶段订立合同（以下简称二元合同订立方式），到《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）新的规定。

   现实中存在多种合同缔约模式，主要包括：“一对一”谈判缔约，即双方直接协商确定合同条款，如普通买卖；“一对多”竞争性缔约，即依据预设规则选择最优相对人，如招标投标、拍卖及挂牌交易；“多对多”集中竞价缔约，即依照价格、时间优先原则自动匹配成交，如证券交易。

   1.1 二元订立方式的局限性

   《合同法》确立的二元合同订立方式（第十三条），以谈判性缔约模式为基础：要约邀请是无约束力的意思表示（第十五条）；要约人可以自由确定要约内容（第十四条）；承诺应与要约一致，否则为新要约（第三十条）。

   然而，《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）所建立的竞争性缔约模式中，招标文件虽然形式上被视为要约邀请，但依据其法定强制性要求（第十六条、第十九条），必须载明实质性要求、条件及拟签订合同的主要条款。其内容的高度确定性与预设规则的强制性，使之具有法律约束力，并非无约束力的意思表示。并且，投标文件必须实质性响应招标文件要求（第二十七条、第四十一条）。同时，禁止中标前谈判（第四十三条）。这些规定使投标文件成为受限要约，限制了缔约自由。招标方式是竞争性缔约模式，通过预设规则，公平竞争，择优选择合同相对人，并确定合同实质性内容，而非交易双方直接协商确定合同条款。

   因此，用谈判性缔约的二元合同订立方式解释竞争性缔约的招标方式，必然有其局限性，这导致了《合同法》与《招标投标法》在适用上产生冲突。《招标投标法》第四十六条“按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同”的规定，在二元合同订立方式下，如何协调招标文件和投标文件在合同成立中的作用，特别是招标文件的法律地位，变得难以清晰界定。

   1.2 合同订立方式的革新

   《民法典》在合同订立程序上延续了谈判性缔约的二元合同订立方式。为适应合同缔约模式的多样化，对合同的订立方式进行了革新。第四百七十一条规定的“其他方式”，突破了《合同法》第十三条仅规定要约、承诺方式的限制，涵盖了竞争性缔约、集中竞价缔约等特殊模式，也为未来新型缔约模式预留了法律空间。

   另外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号，以下简称《合同编通则解释》）第四条第一款规定：采取招标方式订立合同的，招标文件、投标文件和中标通知书等确定合同内容。此规定确立了适用于招标投标活动的三阶段订立合同（以下简称三元合同订立方式）：招标文件发出要约邀请，投标文件作出要约，中标通知书则为承诺。

   三元合同订立方式相较于二元合同订立方式，更适合竞争性缔约的特点。其实践意义：①契合规则先定的竞争性缔约模式；②有效协调了《民法典》与《招标投标法》的法律体系，解决了《招标投标法》第四十六条的实施矛盾；③明确了招标文件在合同中的法律效力；④为解决招标投标文件在合同实质性内容冲突时的效力问题提供了法律依据。

   该解释实施前，实践中对于招标文件在合同中的效力认识不一。例如，(2019)最高法民终314号案中，法院坚持传统观点，认为未写入正式合同文件的招标技术标准不能作为履约依据。相反，(2019)最高法民终1996号案中，法院认定以招标方式订立的施工合同，招标文件、投标文件及中标通知书是合同的组成部分。

   解释施行后，对此问题的认识趋于统一。例如，(2024)最高法民终452号案中，法院依据《合同编通则解释》第四条第一款规定，认定招标文件中列出的技术标准属于合同实质性内容，应作为确定当事人权利义务的依据。

   1.3 法律适用机制

   依据《中华人民共和国立法法》第九十二条规定的特别规定优于一般规定原则，以及《民法典》第七百九十条对建设工程招标投标活动的规定，三元合同订立方式属于《民法典》第四百七十一条规定的“其他方式”。需明确的是，三元合同订立方式的要约邀请、要约、承诺，虽然名称上与二元合同订立方式相同，但在合同成立条件、文件的法律性质以及所产生的法律效果等均区别于二元合同订立方式。

   因此，在法律适用上应当区分不同阶段。合同订立阶段，对于要约邀请、要约及承诺的形式与内容要求、法律性质与效果、生效时间等事项，应优先适用《招标投标法》及其配套法规的规定。合同履约阶段，关于合同效力、履行、变更、解除、终止及违约责任等事项，则应适用《民法典》合同编相关规定。这种阶段性法律适用机制，既保障了招标投标程序的特定法律性质，也维护了《民法典》基础性法律的适用性，有助于法律体系的协调。

   2 招标投标文件的法律效力优先原则

   针对招标投标文件在合同实质性内容冲突时的效力优先问题，本文依据《招标投标法》，提出“程序强制优先、实体优化例外”的法律效力优先原则，以此调和程序规范与实体效益之间的价值平衡，解决《民法典》合同规则在竞争性缔约中的效力适用问题。

   2.1 法理依据

   该原则的法律依据，源于招标投标制度所具备的两个主要价值目标。

  （1）程序规范价值

   招标文件的预设规则，是对所有潜在投标人具有法律约束力的强制性框架。严格遵守该框架是投标有效的基本条件，也是维护公开、公平、公正的市场竞争秩序，确保程序规范性。

  （2）实体效益价值

   契合《招标投标法》第一条“提高经济效益、保证项目质量”的立法目标，激励投标人在既定程序框架内，通过技术创新、管理优化等手段，提出符合约束条件的优化建议（实体优化），实现实体效益最大化。

   2.2 基本原则

   招标投标文件在合同实质性内容冲突时，应以程序强制优先作为处理冲突的基本原则。这既是对招标投标制度程序规范价值的遵循，也是规则先定缔约机制的必然要求。

   招标文件强制性的预设规则，是评标中判断投标是否实质性响应的唯一法定标准。投标文件必须严格遵守招标文件规定的实质性响应要求，未经许可的实质性偏离会导致投标无效，这种受控响应是竞争择优的前提。中标通知书生效即合同成立，表明招标文件的预设规则与投标文件的受控响应达成合意，三者共同构成合同权利义务的直接依据。

   因此，招标文件作为竞争性缔约机制的规则载体，要求投标文件严格遵循，表明程序强制优先在合同成立层面的效力。当二者在合同实质性内容上冲突时，应优先执行招标文件的规定。

   2.3 例外原则

   实体优化作为例外原则，是程序强制优先的必要补充，服务于《招标投标法》的立法目标。在保障公平竞争的基础上，该原则激励投标人进行创新，提出实体优化以提升项目实体效益。投标人提出实体优化，实际上是在招标预设的强制性框架内，展示其履约能力与技术优势，为招标人提供更具实体效益的择优选择，是竞争择优缔约机制的根本所在。

   采纳投标文件中的实体优化，必须有明确的合法合规框架予以约束。

  （1）适用条件

   ①不得违反法律、行政法规的强制性规定；

   ②不得违反国家规定的工程建设强制性标准；

   ③不得偏离招标文件明确设定的实质性要求或禁止性条款；

   ④所涉技术方案或资源配置具有现实可行性，且投标人能提供技术说明和实施计划；

   ⑤相关效益指标应当具体、可测量，并能够在评标阶段进行核实与比较；

   ⑥采用非通用技术时，须有正当理由并取得招标文件许可。

  （2）适用范围

   允许优化的合同实质性内容应能产生显著实体效益，主要包括：

   ①符合招标文件技术标准的前提下，对施工方法、工艺流程或主要材料设备的选型提出改进措施，且关键性能参数不低于原要求，能够提升作业效率或改善环境影响；

   ②承诺达到高于招标要求的质量等级，并配有切实可行的质量控制措施，同时不增加发包人支出、不延长工期、不加重履约风险；

   ③提出较招标工期更短的完成时间，附有详细的施工组织设计和技术支撑方案，能够保障工程安全、质量和环境保护不受负面影响；

   ④保持投标总价不变的情况下，通过管理优化降低建造成本，或增加使用功能、延长设施使用寿命、减少后期维护支出，或提出符合规范要求且综合性能更优的替代性解决方案。

   实体优化例外原则的效力，需经法定程序确认。所有优化内容应通过评标环节的实质性审查，并完成法定形式确认，才能使理论优势转化为法律效力。

   2.4 司法案例体现

   已有司法裁判体现出对效力优先原则的认可。例如，(2023)鲁01民终3672号案件中，投标人未按招标文件要求使用指定等级的防水材料，自行更换为其他型号。法院认为该项变更为对技术标准的实质性偏离，超出允许调整的范围，故认定承包人应依照招标文件规定履行材料选用义务。(2024)粤民终5765号案件中，投标人提出采用双盾构机同步掘进的施工方案，主张可在保证质量安全的前提下缩短工期约30%。该方案已在投标文件中详细说明，且未提高报价。法院经审查认为，该方法属于在完全响应基础上提出的技术改进，有利于项目推进，应作为合同履行依据之一。

   上述裁判表明，当投标人偏离强制性要求时，仍应以招标文件为准；而对于在合规前提下提出的可验证实体优化，承认其合同效力。

   3 实施建议

   推进招标投标活动中文件效力认定规则的规范化，需要在法律制度和合同机制两个层面同步完善。

   3.1 完善相关法律规定

   为使程序强制优先与实体优化例外的原则获得法律支撑，可在《招标投标法》第四十六条后增设第二款：

   “招标文件与投标文件对合同实质性内容约定不一致时，以招标文件的约定为准。但投标文件中的相应约定符合下列条件的，以其为准：

  （一）不违反法律、行政法规的强制性规定；

  （二）招标文件未明确禁止且无不合理限制；

  （三）有利于招标人权益，且不损害公平竞争；

  （四）招标文件该事项内容无明显错误或违法情形。”

   在《招标投标法实施条例》第五十七条中增设一款：

  “评标委员会应当评审投标文件中对招标文件合同实质性内容提出的优化方案。经评审确认该优化方案符合《招标投标法》第四十六条第二款规定条件的，评标委员会可将其视为实质性响应内容，并在评审意见中载明采纳依据。”

   考虑到法律修改程序耗时较长，可在现行制度框架下推动主管部门联合制定指导性文件，统一招标投标过程中文件冲突的处理标准。同时，在更新《标准招标文件》系列文本时，应纳入关于招标文件投标文件冲突情形下的解释规则和确认流程，确保实践中有据可循。

   3.2 合同机制

   合同文本需完善合同文件组成、解释顺序。

   示范合同文本（如《建设工程施工合同（示范文本）》(GF-2020-0216)）需将招标文件纳入合同文本体系，并调整解释顺序：1.中标通知书（含优化内容的确认）；2.招标文件及其澄清文件；3.投标文件及其承诺内容；4.专用合同条件；…(其余按原示范文本顺序)。

   4 结论

   [1]最高人民法院民事审判第一庭.2023年度建设工程合同纠纷司法审判白皮书[R].北京:中国建筑工业出版社,2024:45.  

   [2]中华人民共和国合同法[Z].北京:全国人大常委会,1999.(已失效) 

   [3]中华人民共和国招标投标法[Z].北京:全国人大常委会,1999.  

   [4]中华人民共和国立法法[Z].北京:全国人大常委会,2000.  

   [5]中华人民共和国民法典[Z].北京:全国人大常委会,2020.  

   [6]最高人民法院关于适用《中华人民共和国民法典》合同编通则若干问题的解释（法释〔2023〕13号）[Z].北京:最高人民法院,2023.  

   [7]中华人民共和国招标投标法实施条例[Z].北京:国务院,2011.  

   [8]最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）（法释〔2020〕25号）[Z].北京:最高人民法院,2020.  

   [9]国家发展改革委.标准设备采购招标文件（2024年版）[S].发改法规〔2024〕123号,2024.  

   [10]谢鸿飞,等.中华人民共和国民法典合同编通则司法解释释义[M].北京:中国社会科学出版社,2023:78-82.  

   [11]王利明.民法典合同编解释论[M].北京:中国人民大学出版社,2023:289-295.  

   [12]朱树英.工程合同实务问答（修订版）[M].北京:法律出版社,2022:156-170.  

   [13]张华,沈忱.竞争性缔约中招标文件的合同效力研究[J].法学评论,2022,40(4):112-125.  

   [14]刘鲁明.招标投标文件冲突的司法裁判规则实证研究[J].法律适用,2024(1):33-40.  

   [15]曹守晔.《合同编通则解释》对建设工程合同纠纷裁判的影响[J].人民司法,2024(5):45-49.  

   [16]最高人民法院.(2019)最高法民终1996号民事判决书:某建设集团诉某置业公司建设工程施工合同纠纷案[EB/OL].中国裁判文书网,2019-12-15[2024-03-05].

   [17]最高人民法院.(2019)最高法民终314号民事判决书:承包人诉发包人施工合同纠纷案[EB/OL]. 中国裁判文书网,2019-06-10[2024-02-18]. 

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   [19]广东省高级人民法院.(2024)粤民终5765号民事判决书:某路桥公司诉某城建集团地铁施工合同纠纷案[EB/OL],中国裁判文书网,2024-08-15[2024-09-10].

   [20]山东省济南市中级人民法院.(2023)鲁01民终3672号民事判决书:承包人诉发包人施工合同纠纷案[EB/OL].山东法院诉讼服务网,2023-11-30[2024-01-22].

   [21]住建部,发改委.建设工程施工合同（示范文本）(GF-2020-0216)[S].2020.